Как составить анализ закона

01.12.2020

Анализ основных положений Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»

В статье рассмотрены основные положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который вступает в силу с 1 июля 2021 года. Проанализированы изложенные в Законе процессуальные основы осуществления государственного и муниципального контроля, акцент которых сделан на профилактические мероприятия.

1. Новый №248-ФЗ вместо действующего №294-ФЗ.

Президентом Российской Федерации 31 июля 2020 года был подписан новый Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Закон разработан в целях устранения недостатков нынешнего правового регулирования государственного и муниципального контроля (далее – государственный надзор), заключающихся в недостаточности регулирования вопросов профилактики нарушений обязательных требований, а также неоправданном акценте на проведении проверок, являющихся наиболее затратным как для бизнеса, так и для надзорных органов мероприятием.

Данным Законом устанавливаются гарантии защиты прав физических и юридических лиц, ИП и прочих организаций, не являющихся юридическими лицами.

Закон с 01.07.2021 года сменит действующий №294-ФЗ.

2. Какие основные новеллы Закона, которые меняют правила и порядок государственного надзора?

В главе 2 раскрываются 8 принципов государственного надзора:

1) законности и обоснованности действий и решений надзорного органа и его должностных лиц;

2) стимулировании добросовестного соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований;

3) соразмерности вмешательства надзорного органа и его должностных лиц в деятельность контролируемых лиц;

4) охране прав и законных интересов, уважении достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц;

5) недопустимости злоупотребления правом как со стороны надзорного органа и его должностных лиц, так со стороны граждан и организаций;

6) сохранении должностными лицами надзорного органа информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну;

7) открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного надзора;

оперативности и разумности при осуществлении государственного надзора.

3. Статьи 15, 17, 22.

В соответствии со статьей 15 Закона предметом государственного надзора являются оценка соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, а также оценка исполнения предусмотренных федеральными законами решений надзорных органов, принимаемых по результатам контрольно-надзорных мероприятий (далее — надзорные мероприятия). При этом предмет надзора определяется федеральным законом о виде надзора, законом субъекта Российской Федерации о виде надзора.

В свою очередь, статьей 16 Закона определено, что объектами государственного надзора (далее – объекты надзора), являются:

— деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие);

— результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования;

— здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования.

Статьей 17 Закона установлено, что в целях информационного обеспечения государственного надзора, в том числе создается единый реестр надзорных мероприятий.

В данном реестре согласно статье 19 настоящего закона, наряду с информацией о проводимых надзорными органами плановых и внеплановых проверках, также будут учитываться сведения о профилактических мероприятиях, принятых решениях и действиях должностных лиц при проведении указанных мероприятий.

В случае отсутствия в указанном едином реестре сведений о надзорном мероприятии либо отдельном надзорном действии на момент начала их проведения осуществление таких мероприятий, не допускается.

Статьей 21 Закона предусмотрено, что оформление документов при осуществлении государственного надзора надзорными органами, а также специалистами, экспертами, привлекаемыми к проведению надзорных мероприятий, будет составляться в форме электронного документа и подписываться усиленной квалифицированной электронной подписью.

Таким образом, согласно положениям Закона к 2024 году документооборот между надзорными органами и контролируемыми лицами планируется перевести на электронную платформу с возможностью подписания электронного документа со стороны контролируемого лица простой электронной подписью.

При этом до 31 декабря 2023 года в случае невозможности информирования контролируемого лица в электронной форме либо по запросу контролируемого лица надзорный орган вправе направлять документы и сведения контролируемому лицу, в том числе на бумажном носителе с использованием почтовой связи.

4. Оценки рисков и управление ими.

Главой 5 определяется порядок регулирования системы оценки и управления рисками и результат их реализации.

Раскрываются следующие основные понятия:

— риск причинения вреда (ущерба);

— оценка риска причинения вреда (ущерба);

— управление риском причинения вреда (ущерба).

Согласно статье 22 государственный надзор будет осуществляться на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических и надзорных мероприятий, их содержание (включая объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты.

В результате оценки рисков объекты государственного надзора разделяются на категории риска, при этом статьей 23 установлена шкала категорий риска из 6 позиций:

1) чрезвычайно высокий риск;

2) высокий риск;

3) значительный риск;

4) средний риск;

5) умеренный риск;

6) низкий риск.

В Положении о виде надзора должно быть предусмотрено не менее 3 категорий риска, с учетом наличия в обязательном порядке категории низкого риска.

С момента вступления в силу нового закона закрепленная в № 294-ФЗ презумпция добросовестности ЮЛ, ИП перестает существовать. Сведения о добросовестности контролируемых лиц теперь будут оцениваться в соответствии с частью 7 статьи 23 нового закона, и учитываться надзорными органами при отнесении объектов надзора к категориям риска.

5. Глава 6. Должностные обязанности.

В главе раскрываются обязанности должностных лиц надзорных органов, порядок их доступа к объектам для проведения надзорных мероприятий, ограничения, которые должны соблюдаться при проведении таких мероприятий.

Согласно статье 30 работа надзорных органов будет оцениваться на основе системы показателей результативности и эффективности, которая включает:

— ключевые показатели видов надзора, отражающие уровень минимизации вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, уровень устранения риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности, по которым устанавливаются целевые (плановые) значения и достижение которых должен обеспечить соответствующий надзорный орган;

— индикативные показатели видов надзора, применяемые для мониторинга надзорной деятельности, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения, характеризующих соотношение между степенью устранения риска причинения вреда (ущерба) и объемом трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровень вмешательства в деятельность контролируемых лиц.

При этом установление ключевых показателей вида надзора, основанных на количестве проведенных профилактических и надзорных мероприятий, количестве выявленных нарушений, количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности, количестве и размере штрафов, наложенных на контролируемых лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, не допускается.

6. Новые участники государственного надзора.

В главе 7 Закона, представлены участники государственного надзора, коими являются:

— контролируемые лица;

— свидетель;

— эксперт;

— экспертная организация;

— специалист.

В сравнении с № 294-ФЗ в № 248-ФЗ добавились свидетель и специалист. В качестве свидетеля на добровольной основе может выступать лицо, которому могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, имеющих значение для принятия решения при проведении надзорного мероприятия.

Специалист же, может быть привлечен надзорным органом при осуществлении государственного надзора для оказания содействия, в том числе при применении технических средств.

В соответствии со статьей 39 №2 48-ФЗ с 2023 года судебное обжалование решений надзорного органа, действий (бездействия) его должностных лиц будет возможно только после их досудебного обжалования в электронном виде через единый портал госуслуг. Причем, согласно статье 42 № 248-ФЗ отказ в рассмотрении жалобы надзорным органом исключает повторное обращение контролируемым лицом с жалобой по тому же предмету, а также не является результатом досудебного обжалования и не может служить основанием для судебного обжалования решений надзорного органа, действий (бездействия) его должностных лиц.

7. Профилактика мероприятий.

В главе 10 № 248-ФЗ указаны виды и механизм осуществления профилактических мероприятий, которые могут проводиться надзорными органами, в рамках профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Согласно статье 45 № 248-ФЗ к числу таких мероприятий отнесены:

— информирование,

— обобщение правоприменительной практики,

— меры стимулирования добросовестности,

— объявление предостережения,

— осуществление консультирования,

— самообследование,

— профилактический визит.

При этом положениями данной статьи предусмотрено, что профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия данных контролируемых лиц либо по их инициативе.

Главой 11 № 248-ФЗ предусмотрено использование контролируемыми лицами на добровольной основе негосударственных форм надзора и независимой оценки соблюдения обязательных требований, которые исключают проведение плановых и внеплановых надзорных мероприятий по соответствующему предмету надзора. В соответствии со статьями 54, 55 № 248-ФЗ к таким формам отнесены:

— подтверждение соблюдения обязательных требований независимыми организациями,

— контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов.

Гарантией устранения рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям во всех перечисленных случаях является несение независимой организацией ответственности в случае причинения вреда (ущерба), что мотивирует ее к действенному осуществлению негосударственного надзора.

8. Новые виды надзорных мероприятий.

В главе 12 Закона к имеющимся надзорным мероприятиям, закрепленным в Федеральном законе № 294-ФЗ, добавляются новые виды, такие как:

— мониторинговая закупка,

— выборочный контроль,

— инспекционный визит и выездное обследование, требования к проведению которым изложены в главе 13.

У надзорного органа расширяется набор способов для оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.

В отличие от существующей контрольной закупки, мониторинговая будет проводиться с целью последующего направления продукции, товаров, результатов выполненных работ и оказанных услуг на испытание, экспертизу, а также проведения исследования на предмет их соответствия обязательным требованиям к безопасности и качеству.

Выборочный контроль планируется проводить посредством отбора проб образцов продукции по месту их хранения и реализации контролируемыми лицами для подтверждения их соответствия обязательным требованиям к безопасности и качеству.

Инспекционный визит проводится путем взаимодействия на объекте надзора с конкретным контролируемым лицом (владельцем, пользователем) без предварительного его уведомления. При этом последние обязаны обеспечить беспрепятственный доступ инспектора в здания, сооружения, помещения.

В рамках выездного обследования проводится визуальная оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований по месту нахождения общедоступного объекта надзора без взаимодействия с контролируемым лицом и его информирования.

Следует выделить, что все новые способы осуществления надзора связаны с меньшими издержками для контролируемых лиц по сравнению с традиционным проведением проверок, а некоторые из них проводятся без взаимодействия с контролируемыми лицами.

Все виды надзорных мероприятий отличаются набором допустимых контрольно-надзорных действий, перечень которых установлен статьей 65 № 248-ФЗ (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент).

9. Недопустимые действия и дистанционный контроль.

Совершение надзорного действия, недопустимого для определенного надзорного мероприятия — грубое нарушение, которое ведет к недействительности надзорного мероприятия. А решения, принятые по результатам таких мероприятий, подлежат отмене надзорным органом, вышестоящим надзорным органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора.

В статье 91 № 248-ФЗ перечислено 11 грубых нарушений требований к организации и осуществлению государственного надзора.

К числу важнейших ограничений следует отнести положение статьи 73 № 248-Ф, в которой установлено, что выездная проверка проводится в случаях, если не представляется возможным оценить соответствие обязательным требованиям без выезда на место.

Важными являются положения статьи 96 № 248-ФЗ, где говорится об осуществлении режима дистанционного государственного надзора. Предполагается использовать информационные технологии. При этом контролируемое лицо на добровольной основе по заявлению на условиях соглашения с надзорным органом предоставляет доступ к объекту удалено — это называемым мониторингом.

По существу речь идет о полноценной цифровизации государственного надзора, снижающей издержки граждан и организаций, повышающей эффективность государственного надзора, а также существенным образом повышающей его прозрачность.

Таким образом, проанализировав изложенные в № 248-ФЗ процессуальные основы, положения закона на практике:

— помогут более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, концентрируя их на наиболее проблемных участках, соотнося поводы для проведения надзорных мероприятий с их видом и интенсивностью;

— будут стимулировать добросовестное поведение контролируемых лиц;

— позволят уменьшить непосредственное взаимодействие контролируемых лиц и надзорных органов, повысит оперативность обмена информацией;

— позволят повысить эффективность и оперативность работы надзорных органов;

— снизят объем документооборота надзорных органов;

— предоставят надзорным органам дополнительные инструменты для оценки соблюдения обязательных требований;

— повысят эффективность надзорной деятельности в смежных видах контроля;

— будут способствовать повышению законности, прозрачности и эффективности надзорной деятельности, снижению количества споров при осуществлении контроля.

Авторы: Дмитрий Донской, Сергей Григорьев

Как анализировать закон

От того, насколько правильно вы поймете закон, зависит то, в какой мере вы будете его придерживаться в своей деятельности. Корректное толкование и анализ статей облегчит жизнь вам и вашим близким.

Инструкция

Читайте закон медленно. Старайтесь вдумываться в отдельные фразы. В законах, в отличие от художественной литературы, нет ни одного лишнего слова, поэтому обращайте внимание на каждое из них. Упущенная часть предложения способна дать вам неправильное представление о положении дел.

Поймите, что язык, которым написан закон, не содержит литературных приемов. Воспринимайте текст документа как математическую формулу.

Выделяйте главное из каждого предложения. Фразы, которыми построен документ, могут быть длинными и сложными для восприятия. Вспомните школьные годы и выделите в каждом предложения основные и второстепенные члены, как на уроках русского языка. Так вы не исказите смысл написанного и не упустите важные детали.

Проверяйте по ходу чтения, понимаете ли вы, о чем пишется. Не оставляйте непонятные термины. Все определения должны уложиться у вас в голове. Кроме того, задавайте себе дополнительные вопросы о прочитанном. Если вы можете ответить на них, значит, добились успеха в чтении и анализе законодательного акта.

Отбросьте свой предыдущий опыт. Данные, полученные вами до этого, могут быть некорректными или устаревшими. Тогда они лишь создадут блоки, препятствующие полному усвоению информации. Не стройте догадок, находите ответы на свои вопросы в других законах.

Проверьте, правильно ли вы проверили содержание закона. Для этого ознакомьтесь с другими документами, касающимися интересующего вас вопроса. Если они не противоречат мнению, которое сложилось у вас, значит, вы усвоили суть закона верно.

Старайтесь прочитать все части закона, посвященному вашему вопросу. Кроме основных положений, они могут содержать примечания и исключения.

Постарайтесь поставить себя на место законодателя и понять, чьи интересы хотел он защитить, издавая данный закон, какие споры стремился предупредить, чем руководствовался при применение той или иной меры наказания. Поняв мотивы создателей правил и то, чем они обусловлены, вы лучше усвоите их.

Видео по теме

Войти на сайт

или

Забыли пароль?
Еще не зарегистрированы?